Nhóm lợi ích và sức ỳ của bộ máy

– “Để thực thi được cải cách đòi hỏi quyết tâm chính trị, và một hình thức liên minh các lực lượng muốn thúc đẩy cải cách” – Giám đốc Chương trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright Nguyễn Xuân Thành.
LTS:Trong suốt thời gian qua, nhiều tiếng nói mạnh mẽ khẳng định sự cần thiết của cải cách thể chế đã được cất lên từ những người nắm giữ trọng trách trong Đảng, trong Quốc hội và Chính phủ. Như nhiều chuyên gia nhận định: nếu tập hợp đầy đủ các tuyên bố cải cách của các nhà lãnh đạo cấp cao thời gian qua đã đủ hình thành một chương trình cải cách toàn diện. Tuy nhiên, ngay chính các nhà lãnh đạo cấp cao cũng phải thừa nhận cải cách còn rất chậm chạp.

VietNamNet thực hiện cuộc bàn tròn về cải cách thể chế với PGS.TS Phạm Duy Nghĩa, TS Huỳnh Thế Du và ông Nguyễn Xuân Thành, Giám đốc Chương trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright nhằm tìm ra nguyên nhân và giải pháp khả thi cho thực trạng này. Đây cũng là nhóm tác giả tham gia thực hiện báo cáo tư vấn chính sách cho Chính phủ Việt Nam mới đây mang tựa đề: “Cải cách thể chế ở Việt Nam – từ tầm nhìn tới thực tiễn”. Báo cáo này được thực hiện trong khuôn khổ hợp tác giữa Đại học Harvard, Chương trình Phát triển Liên Hiệp Quốc và Chính phủ Việt Nam.

Dự án vô bổ vẫn cố làm

Nhà báo Việt Lâm: Khi chúng ta đang bàn về cải cách thể chế thì ngay mới đây thôi, một loạt sự vụ xảy ra khiến dư luận bất bình. Nào là lãnh đạo tỉnh Vĩnh Phúc bỏ 300 tỷ xây Văn Miếu trong khi biết công trình thiết yếu về dân sinh như y tế, giáo dục đang khát vốn. Điều đáng nói hơn cả là một công trình to như vậy đã lẳng lặng được xây cất trong 5 năm, đến khi khánh thành rồi thì báo chí, người dân mới được biết. Rồi lãnh đạo Đồng Nai đồng ý cho một nhà đầu tư vào lấp một phần sông Đồng Nai làm dự án. Hay Hà Nội chặt bỏ cây xanh. Những câu chuyện vừa qua nói lên điều gì?

PGS.TS Phạm Duy Nghĩa: Ví dụ thứ nhất nói tới chi tiêu công. Một đất nước có thể kém phát triển và chi phí phát triển tăng cao nếu đầu tư công bị thiên lệch, có lợi cho thiểu số, trải chi phí cho số đông dân chúng. Bất kỳ một đầu tư công nào cũng dẫn đến những xung đột, lợi ích khác nhau, người được hưởng lợi và người không được hưởng lợi. Những cuộc tranh luận như vậy đáng lẽ phải diễn ra ở những cơ quan dân cử, ví dụ Hội đồng nhân dân tỉnh Vĩnh Phúc, phải được tham vấn người dân thông qua những kênh truyền thông. Qua đó cho thấy việc thảo luận về đầu tư công ở Việt Nam, kiểm soát đầu tư công của cơ quan dân cử, sự tham gia giám sát của báo chí chưa hiệu quả.

Ví dụ thứ hai ở Đồng Nai nói đến chi phí, phí tổn của phát triển. Một dòng sông nếu lấp đi thành khu đô thị chắc cũng có lợi cho một số người nhưng cũng kéo theo hệ quả lâu dài cho tỉnh Đồng Nai và những tỉnh lân cận, gây ra những phí tổn không thể bù đắp cho thế hệ mai sau. Vì vậy, phát triển của VN nếu nhìn từ một tỉnh, một quốc gia xuất hiện những tổn hại về môi trường và những chi phí khác. Những cuộc thảo luận giữa những nhóm lợi ích đó cũng cần diễn ra. Nếu càng minh bạch, càng có những kênh thảo luận đa chiều thì rủi ro lựa chọn những dự án kém đó càng ít đi.

Vụ chặt cây ở Hà Nội là một hành vi của chính quyền. Dưới sự cho phép của chính quyền, những người thợ mới chặt cây. Có điều hành vi chặt cây giữa mùa hè nóng bỏng như thế dường như đã không được lý giải một cách thỏa đáng về kinh tế, xã hội, văn hóa thậm chí tâm linh. Nó cho thấy những hành động của chính quyền có khi cũng chưa được cân nhắc kỹ, có khi có lợi cho một số người nhưng cũng gây tổn hại cho cả cộng đồng.

Ở một khía cạnh khác của câu chuyện, khi dân chúng nhìn thấy những hành vi đó, ngay lập tức họ có thái độ và cách tổ chức bày tỏ sự phẫn nộ. Họ biết cách tập hợp lực lượng để buộc chính quyền chịu trách nhiệm, ít nhất là đối thoại rồi dừng lại những hành vi chưa thỏa đáng đó.

Ba ví dụ vừa nêu có thể khái quát bối cảnh VN hiện nay. Đó là những cuộc thảo luận về mô hình tăng trưởng và ai được hưởng lợi từ phát triển kinh tế hiện nay, thứ hai là những thay đổi trong nhận thức của người dân, đòi hỏi chính quyền phải đối thoại. Tất cả những cái đó là bối cảnh cải cách thể chế mới cần được thảo luận kỹ hơn.

PGS.TS Phạm Duy Nghĩa

Chuyên gia Nguyễn Xuân Thành: Những câu chuyện xảy ra vừa qua cho thấy hai điều: Thứ nhất, phản ứng của người dân, sức ép của xã hội đối với những quyết định chính sách, những dự án đầu tư sai rành rành được thể hiện rất rõ. Có thể anh vẫn cố làm, nhưng cũng không thể đặt vào thế sự đã rồi mà buộc phải điều chỉnh. Việc ra quyết định chính sách không phải cứ làm đúng theo quy trình, theo khung luật pháp hiện hữu là được. Những quyết sách sai rõ ra đó thì lập tức anh sẽ chịu phản ứng xã hội.

Ở một khía cạnh nhẹ nhàng hơn, có những chính sách không phải sai rành rành mà cần thời gian thẩm định, đặc biệt là những dự án mà chưa chắc lợi ích hay chi phí sẽ nhiều hơn. Ngày xưa, những dự án này nhà nước quyết là được. Nhưng hiện nay, những dự án đó khi được đưa ra dư luận đều gây tranh cãi, từ những siêu dự án như sân bay Long Thành đến những dự án nhỏ chuyển đổi từ công sang tư.

Theo nhìn nhận của tôi, những ví dụ này cho thấy những chuyển động tích cực, rằng sức ép xã hội buộc những người cầm cân nảy mực phải có sự điều chỉnh, xem xét lại những quyết sách không hợp lý. Đấy là những chuyện cách đây 10 năm chúng ta chưa thấy, cách đây 5 năm mới bắt đầu xuất hiện và một năm trở lại đây thì xuất hiện ngày càng nhiều. Điều đó phản ánh thực tế là sức ép, sự phản biện xã hội đối với chính sách ngày càng mạnh mẽ hơn. Đứng trước sức ép đấy, nếu anh không có phản ứng, hay phản ứng thụ động thì chỉ làm cho bất bình tăng lên. Bởi vậy, có lẽ đã đến thời điểm hệ thống cần phải có những cải cách sâu rộng hơn.

TS Huỳnh Thế Du: Câu cửa miệng của hầu hết những người làm trong khu vực công là nhà nước của dân do dân vì dân, nhưng những ví dụ vừa nêu cho thấy việc thực thi những khái niệm này đang gặp trục trặc.

Nếu nhiều người dân được hưởng lợi thì họ không phản ứng quyết liệt như vậy. Có vẻ như có những dự án rất vô bổ nhìn ở khía cạnh có ích cho số đông, cho kinh tế-xã hội địa phương nhưng vẫn có rất nhiều người thích làm.

Vấn đề đặt ra ở đây là phải làm sao cho những quyết định chi tiêu công hay những quyết định quan trọng, ảnh hưởng tới số đông phải chịu sự giám sát, của số đông. Nói cách khác, người dân phải có quyền, có tiếng nói. Nếu tình trạng này cứ tiếp tục diễn ra, tôi e rằng sự bất bình, mất niềm tin sẽ ngày càng tăng.

Thể chế tốt sẽ trừng phạt người quyết sai
Việt Lâm: Những câu chuyện mà chúng ta vừa nhắc tới ở trên không phải là câu chuyện cá biệt của một địa phương nào. Vậy vì sao những sự cố như vậy vẫn lặp lại?

Chuyên gia Nguyễn Xuân Thành: Những quyết định về mặt chính sách của nhà nước nhiều khi không đơn giản. Nhiều khi chúng ta hay tự hỏi tại sao dở như thế mà lại làm. Nhưng lúc người ta quyết định, người ta không nghĩ là nó dở, cũng không cảm nhận được phản ứng của xã hội như thế nào, ngoại trừ những trường hợp có động cơ cá nhân.

Nếu so sánh với các nước khác, kể cả những nước đã phát triển như Mỹ, chúng ta sẽ thấy những dự án đầu tư công không dẫn đến đâu cũng hay xảy ra lặp đi lặp lại. Vấn đề là một hệ thống thể chế tốt sẽ có sự trừng phạt đối với những quyết định ấy.

Khi có sự phản biện của xã hội thì các chuyên gia, các cơ quan nghiên cứu độc lập sẽ có những phân tích khách quan để chỉ ra đấy là quyết định sai, chỉ rõ ra chi phí, tổn thất mà quyết định anh tạo ra lớn hơn nhiều lợi ích cho một nhóm nào đấy. Khi sự việc được phân tích rõ ràng thì một hệ thống thể chế tốt sẽ có hình phạt đối với tổ chức, cá nhân đưa ra quyết định đấy.

Lý do người ta làm được việc ấy, thứ nhất là hệ thống thể chế cho phép, thứ hai là anh có thể quy trách nhiệm đến một tổ chức cụ thể, một cá nhân cụ thể. Như vậy nó sẽ tạo ra những tiền lệ. Sau đó người ta nhìn vào đấy để biết anh làm như vậy thì sẽ bị trừng phạt. Thể chế sẽ trừng phạt anh chứ không phải thể chế sẽ bảo vệ anh dù anh làm sai.

Giám đốc Chương trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright Nguyễn Xuân Thành.

Lợi ích cá nhân, trách nhiệm tập thể
Việt Lâm:Nhân nói chuyện trừng phạt, vấn đề ở đây là để chỉ đích danh cá nhân nào chịu trách nhiệm dường như rất khó. Ví dụ như vụ chặt cây xanh ở Hà Nội, người đứng đầu Chính phủ yêu cầu truy đến cùng cá nhân nào chịu trách nhiệm nhưng đến báo cáo kết luận thì dường như trách nhiệm lại thuộc về tập thể.

PGS.TS Phạm Duy Nghĩa: Trách nhiệm giải trình là gì? Trách nhiệm giải trình nghĩa là trước dân chúng anh phải cắt nghĩa được lý do gì anh quyết định hành vi đó, chính sách đó. Ví dụ anh bảo trông cây vàng tâm, hay cây mỡ nào đó, thì anh phải giải thích cho dân chúng hiểu.

Thứ hai, giả sử chính sách đó sai thì anh phải chịu trách nhiệm. Trách nhiệm ở đây nghĩa là phải có người chịu hậu quả bất lợi. Đó có thể là trách nhiệm chính trị, ví dụ như anh mất đi sự tín nhiệm của dân chúng, anh phải từ chức. Trách nhiệm về hành chính nghĩa là anh phải bị khiển trách, kỷ luật, thậm chí giáng chức, đuổi việc. Trách nhiệm về vật chất thì anh phải đền bù,… những thứ đó người ta gọi là trách nhiệm giải trình – một cơ chế ràng buộc những người nắm trong tay quyền lực công phải chịu trách nhiệm trước cử tri.

Quay trở lại vụ chặt cây xanh Hà Nội. Hiện nay chúng ta có một cơ chế không rõ ràng về trách nhiệm giải trình, bắt đầu từ chỗ người đưa ra chính sách không phải giải thích. Thậm chí người ta còn không nghiên cứu kỹ một trách nhiệm nữa là con đường Nguyễn Trãi nối Hà Nội với Hà Đông thậm chí bị chặt trụi hết cây. Sau này, người ta mới phát hiện ra trong hồ sơ nhà thầu làm tàu điện trên cao không hề có đánh giá tác động môi trường. Đáng ra, nếu anh bắt buộc nhà thầu có đánh giá tác động môi trường thì có khi người dân đã biết để yêu cầu nhà thầu bảo vệ những cây xanh đó.

Giả sử làm sai rồi thì phải có một cơ chế cá thể hoá ai chịu trách nhiệm. Hiện nay, dường như cơ chế của chúng ta quá nhiều người quyết nên mới sinh ra quá nhiều cuộc họp. Cán bộ đi họp nhiều đến mức mỗi bộ có đến 5 -6 ông thứ trưởng chủ yếu để đi họp. Lý do phải đi họp nhiều là các cuộc họp đưa ra quyết định của tập thể. Quyết định tập thể sẽ góp phần che dấu đi trách nhiệm của người chịu quyết định. Nói tóm lại, bệnh họp nhiều bắt nguồn từ một cơ chế không muốn ai chịu trách nhiệm. Cơ chế đó có lợi cho từng cá thể nên không ai muốn thay đổi cả.

Muốn tiến tới trách nhiệm giải trình rõ hơn, ngoài những ý như anh Thành nói thì cần phải làm rõ trách nhiệm cá nhân đứng đầu. Trở lại trường hợp chặt cây sai, nói một cách thẳng thắn thì người chịu trách nhiệm chính trị phải là ông lãnh đạo chính quyền bởi ông chịu trách nhiệm chính trị cho những hoạt động diễn ra trong khuôn khổ thành phố; người chịu trách nhiệm hành chính ví dụ người trình văn bản đó là ông giám đốc sở xây dựng nếu trong phạm vi của ông ta vì ông ta chỉ chuyên môn giúp việc cho chính quyền chứ ông ta không có quyền quyết định; còn nếu trách nhiệm hình sự ai lợi dụng việc chặt cây đó để bán lấy tiền thì phải chịu trách nhiệm cá nhân của từng người trước pháp luật. Cơ chế chịu trách nhiệm như thế ở VN một là chưa được nghiên cứu rõ; hai là quy định còn hết sức chung chung và thứ ba là có lợi cho những người trong bộ máy nên nó nhùng nhằng, khó thay đổi.

TS Huỳnh Thế Du: Trong các nghiên cứu về lựa chọn các quyết định tập thể chỉ ra rằng trong tập thể, tất cả mọi người đều suy nghĩ hợp lý vì lợi ích của mình và thường đưa ra các kết quả phi lý về mặt tập thể, có nghĩa là những thứ sai rành rành vẫn xảy ra.

Câu chuyện ở đây là trách nhiệm giải trình. Chúng ta đều thấy rằng với mỗi công chức, mục tiêu quan trọng nhất là thăng tiến. Vấn đề là trong hệ thống chúng ta, việc thăng tiến là do cấp trên quyết định chứ không phải do người dân hay đối tượng tôi trực tiếp phục vụ quyết định. Trong khi ở những xã hội phát triển thì những người tôi phục vụ có quyền quyết định vị trí của tôi trong nhiệm kỳ tới.

Các cụ ta có câu “ ăn cây nào rào cây ấy”. Cách đây mấy năm, khi xảy ra sự kiện Đoàn Văn Vươn, chúng ta thấy phát biểu của một lãnh đạo Hải Phòng chỉ chăm chăm làm sao bảo vệ cấp trên của mình, bất chấp dư luận. Cái cơ chế đó đảo ngược hết hành vi của tôi, tôi sẽ cố gắng bao biện, đùn đẩy cho trách nhiệm tập thể. Đương nhiên, tôi có lợi ích cá nhân trong trách nhiệm tập thể. Thành thử dẫn tới hiện tượng có những quyết định trong khu vực công dường như chỉ có lợi cho một thiểu số nào đó, trong khi gây tổn hại cho toàn xã hội.

TS Huỳnh Thế Du (Đại học Harvard)

Sức ỳ bộ máy và sự chống đối của nhóm lợi ích

Việt Lâm: Những vấn đề chúng ta vừa phân tích ở trên tôi tin là nhiều người trong bộ máy đã cảm nhận thấy. Bằng chứng là thời gian qua, có nhiều tiếng nói trong hệ thống lên tiếng về cải cách thể chế. Chẳng hạn, người đứng đầu Chính phủ đã nhiều lần nêu thông điệp rõ ràng về sự cấp bách phải cải cách thể chế cũng như vạch ra đường hướng cải cách. Một số bộ trưởng cũng đăng đàn đề cập đến chủ đề này. Nhưng tại sao đã có những tiếng nói cải cách mạnh mẽ từ những người nắm giữ trọng trách mà cải cách vẫn chậm chạp như thế, nhọc nhằn như thế?
Chuyên gia Nguyễn Xuân Thành: Cần hiểu rằng từ việc đưa ra được những tuyên bố, chuyển nó thành văn bản rồi đến thực thi các chương trình cải cách là cả một quá trình. Quá trình ấy bắt đầu bằng việc anh nhìn nhận được những yếu kém, bất cập đã xảy ra trong thời gian qua và đánh giá được hậu quả của những bất cập đó gây ra cho nền kinh tế. Rồi đi đến một bước nữa là anh cảm nhận được nếu như không thay đổi thì sự bất bình của dân chúng ngày càng gia tăng. Tiếp theo là một quá trình đấu tranh ý thức hệ, anh phải thay đổi cách nhìn, điều chỉnh lại cách suy nghĩ trước đây. Từ đó, anh đưa ra được các tuyên bố, rồi từ tuyên bố ấy, trải qua một cuộc đấu tranh ý thức hệ nữa mới đưa được thành văn bản, chính sách. Rồi khi chính sách đi vào thực hiện có thể gặp phải hai lực cản: một là sức ỳ của bộ máy, hai là phản ứng chống đối của các nhóm bị thiệt hại.

Qua quan sát của chúng tôi, đến thời điểm này đã có một sự chuyển đổi trong nhận thức, trong ý thức hệ. Nhiều người trong bộ máy đã cảm nhận được những yếu kém, bất cập, có thể chưa đến mức không cải cách thì hậu quả lớn nhưng họ cũng cảm nhận được rằng nếu không cải cách thì đất nước sẽ trì trệ, bất bình sẽ gia tăng. Như chúng tôi đã nói rõ trong bài phân tích của mình rằng nếu không có sự thay đổi, tính chính danh của Đảng, của chính quyền sẽ được đánh dấu hỏi.

Chính vì vậy mà thời gian qua, có những tiếng nói cải cách rất mạnh mẽ thậm chí con đường đi cụ thể cũng đã được tuyên bố thành văn bản. Cản ngại hiện tại là sức ỳ bộ máy và sự chống đối của những người bị thua thiệt. Để thực thi được cải cách đòi hỏi sức mạnh của bộ máy và quyết tâm chính trị, cộng với một hình thức liên minh các lực lượng muốn thúc đẩy cải cách, mới có thể vượt qua được các lực chống đối.

• VietNamNet

(còn nữa)